如何破解核技术利用负外部性难题?

发布时间:2021-09-13 15:33 来源:中国环境电子报

负外部性是一个经济学常用术语,大致含义为个人或企业做出决策,但不必承担决策的全部成本或结果,决策的一部分成本会转嫁他人或整个社会。核技术利用中也存在负外部性,主要表现在废旧放射源送贮和放射性工作场所退役上。

按照《放射性污染防治法》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等法律法规,废旧放射源需返回原生产国、交回生产单位或送交城市放射性废物库收贮;存在污染的放射性工作场所需进行退役。场所退役或废源收贮的费用,应由核技术利用单位负担。《关于清理规范一批行政事业性收费有关政策的通知》(财税〔2017〕20号)发布后,城市放射性废物送贮费停征,但根据《关于做好放射性废物(源)收贮工作的通知》(环办辐射函〔2017〕609号),废旧放射源的包装、整备责任,仍应由核技术利用单位承担。

监管实践中,存在不少核技术利用单位不履行废源送贮责任的情况。例如个别民营医院因经营不善濒临破产,无力或拒不承担废伽玛刀源送贮责任。尽管根据《放射性同位素与射线装置安全和防护管理条例》第五十九条,若核技术利用单位拒不履行场所退役和废源送贮义务,监管部门可指定第三方履行,所需费用由业主单位承担,并处以罚款。但此条罚则对于濒临破产的单位威慑不大,他们既无意愿也无能力支付罚款和代履行费用。况且,破产后监管部门的罚款、第三方的代履行费用仅能作为普通破产债权申报,考虑到比较低的普通债权清偿比例,恐怕没有第三方愿意代履行场所退役或废源送贮义务。最后,往往是政府基于防范社会风险和辐射安全风险的考虑,承担废源送贮或场所退役的费用。这样一来,本应由核技术利用单位自己承担的废源送贮义务,变成了政府(全体纳税人)为其埋单,这就是核技术利用负外部性的一个典型表现。

生态环境领域不止核技术利用存在负外部性。乏燃料处理、核设施退役、危险废物处置设施退役也有类似的负外部性问题。为防止责任转嫁,保证“谁污染、谁治理”,国家已在法律层面对上述问题做出规定。《核安全法》第四十八条第一款规定核设施营运单位应当按国家规定缴纳乏燃料处理费用,第二款规定需预提核设施退役费用、放射性废物处置费用,《固体废物污染环境防治法》第八十八条规定营运单位需预提资金,专用于危险废物处置场所的退役。

实践层面,2010年7月,《核电站乏燃料处理处置基金征收使用管理暂行办法》出台,投入商业运行5年以上压水堆核电机组需按0.026元每度电标准缴纳乏燃料处理费用;2021年7月,《重点危险废物集中处置设施、场所退役费用预提和管理暂行办法(征求意见稿)》发布;核设施退役费用预提办法处于酝酿中。以上规定和实践可作为解决核技术利用负外部性问题的一个参考。

从国际视角看,美国退役财务保障制度也为我国解决核技术利用负外部性问题提供了借鉴。美国财务保障制度的基本要求主要见于美国联邦法规第10章(10-CFR)第30部分第35节,更详细的内容见美国核管会技术文件系列(NUREG)第1557号第三卷。

这一制度的核心要求是核技术利用单位要在开始辐射活动前,通过信托、外部偿债基金、担保、保险等金融工具预先备足退役资金,资金数额应满足第三方代为履行退役责任时的资金需求。这一制度有以下几个特点:一是预先备足退役资金。财务保障与许可证申请挂钩,未按照要求准备好规定的退役费用,许可证申请不予审批。即业主单位合法开展辐射工作前,这一部分资金必须到位。二是所有权与控制权分离。资金和收益仍旧属于核技术利用单位,但核技术利用单位无法自由支配,只能用于退役。三是资金数量需满足第三方(而非业主单位)履行退役责任时的需要。四是资金数额需随核技术利用活动的变化而动态调整。

预提、财务保障哪种方法更适合核技术利用?笔者认为,与核设施、危险废物处理等相比,核技术利用有自己的特点。一是多样性。从大科学装置、辐照装置、甲级场所,到一枚小小的Ⅴ类源,都是核技术利用的范畴。二是多层次。少部分单位的主营业务活动即与辐射有关,如辐照单位、放射性同位素生产单位,而在大多数核技术利用单位中,核技术仅作为一种辅助角色存在,比如化工厂、钢铁厂等各种工厂。考虑上述因素后,要求所有核技术利用单位设专用账户、预提资金的必要性、可行性值得商榷。

更值得借鉴的是退役财务保障制度:可利用的金融工具多种多样,金额也可根据许可的活动范围与种类的不同灵活设定。财务保障制度建立后,即便核技术利用单位拒不承担退役责任,第三方仍可利用核技术利用单位预先准备的退役基金,完成废源的妥善处理或者场所退役。

市场经济下,逐利是企业存在的主要目的。若不在制度层面建立有效的“谁污染,谁治理”机制,废源送贮或场所退役责任转嫁给全社会的现象将层出不穷。随着我国金融市场的发展、可利用金融工具的完善以及对生态文明建设认识的不断加深,有必要、有条件建立起一套适合我国国情的废源送贮或场所退役财务保障制度,以化解核技术利用负外部性困境,实现“污染者治污”的目标。

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